Nucléaire, le défi iranien par Jean-Louis Gergorin

COMMENTAIRE, N° 127, AUTOMNE 2009

Nucléaire iranien : sortir de l’impasse

JEAN-LOUIS GERGORIN

La République islamique iranienne se dotera-t-elle d’un armement nucléaire ? C’est une question cruciale pour Israël et pour l’avenir du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, et donc pour le monde entier. Il est encore difficile de répondre à cette question car les protagonistes, l’Iran d’un côté, Israël, l’Occident de l’autre, s’affrontent, se menacent ou tentent de composer pour trouver une issue pacifique. Nous publions deux articles sur cette question. Le premier, de Jean-Louis Gergorin, dissipe les illusions qui empêcheraient de parvenir à un accord diplomatique qui nous sortirait de l’impasse. Le second, de Thérèse Delpech, doute de la possibilité de négocier avec la République islamique telle qu’elle est. COMMENTAIRE

LE 20 mars 2009 à l’occasion du Norouz, le nouvel an iranien, le Président Obama envoyait un message d’amitié et de considération au peuple de la République islamique d’Iran. En avril 2009, les cinq membres permanents du Conseil de Sécurité (États-Unis, Russie, Chine, France, Grande- Bretagne) auquels s’ajoute l’Allemagne (le P5+1) ont proposé de reprendre les négociations nucléaires avec Téhéran sans exiger au préalable le gel de ses activités en matière d’enrichissement de l’uranium. Le Guide de la Révolution et le Président iranien, Mahmoud Ahmadinejad, répondirent de façon plutôt positive a ces ouvertures dans leur style nationaliste usuel, tout en célébrant les récents succès du programme nucléaire iranien : achèvement d’une usine de fabrication de pastilles de combustible, sept mille centrifugeuses opérationnelles à Natanz et essai de deux nouveaux types de centrifugeuses. Puis à partir du 12 juin 2009s’est produite la plus grave crise interne jamais survenue dans l’histoire de la République islamique, avec la réélection contestée d’Ahmanidejad suivie des manifestations populaires et de la répression que l’on sait. Parallèlement, la hiérarchie politico-religieuse du pays s’est profondément divisée de façon apparemment durable, rendant plus difficile une reprise rapide des conversations entre le P5+1 et l’Iran, cependant qu’un dialogue direct iranoaméricain paraît improbable dans le contexte actuel. Et pendant ce temps les centrifugeuses tournent et se multiplient… Et donc les quantites d’uranium enrichi (faiblement jusqu’à nouvel ordre) s’accumulent, alors que parallèlement l’Iran continue à progresser de façon notable dans le domaine des missiles balistiques comme le lancement d’un premier satellite artificiel l’a démontré. Dans ce contexte, nombre de responsables et d’experts israéliens laissent entendre qu’Israël attaquera les sites nucléaires iraniens si l’expansion de Natanz se poursuit au-delà de la fin de l’année. Dès lors, deux points devraient être évidents : une solution fondée sur l’absence totale d’enrichissement n’est pas faisable, mais un développement sans entraves des capacités nucléaires de l’Iran est un danger inacceptable. Il faut que le P5+1 trouve le moyen de persuader l’Iran d’accepter des limites dans l’échelle de l’enrichissement de ses capacités, de manière à exclure clairement son utilisation à des fins militaires, et que les puissances occidentales, si possible appuyées ne serait-ce que tacitement par la Russie et la Chine, trouvent comment faire respecter ces limites. Mais, pour sortir de l’impasse actuelle, il faut renoncer à quatre illusions qui entravent la mise au point d’une solution réaliste.

Quatre illusions Il sera possible par un savant dosage de carotte et de bâton de convaincre l’Iran d’abandonner l’enrichissement nucléaire. Les événements du printemps 2005 ont montré que cette affirmation était illusoire. Lorsque les nations du E3 qui négociaient avec l’Iran – la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne – ont persisté à faire de l’abandon de l’enrichissement l’aspect essentiel de leur proposition globale, l’Iran a clairement indiqué (avant même l’élection d’Ahmadinejad en juin) que le maintien de cette exigence entraînerait en fait la fin du gel du développement des capacités d’enrichissement qu’il avait accepté en novembre 2003. Après avoir commencé par reprendre la conversion de l’uranium en août 2005 (en rejetant une proposition du Président de Russie, Vladimir Poutine, visant à l’éviter), Téhéran a fait un pas supplémentaire en reprenant l’enrichissement en janvier 2006 et en cessant d’appliquer le Protocole additionnel qu’il avait signé, mais non ratifié. À l’époque, l’Iran était dans une position bien moins forte qu’il ne l’est aujourd’hui. Il est à présent l’acteur régional dominant au Moyen-Orient, grâce à une forte influence sur la politique irakienne et libanaise, et il dispose d’un vaste programme nucléaire qui est devenu une grande source d’orgueil national et ce de façon consensuelle dans l’ensemble de la classe politique et de l’opinion éclairée. De surcroît, la menace d’une frappe chirurgicale américaine, seule menace militaire susceptible d’avoir une influence sur les dirigeants iraniens, est apparue de moins en moins crédible au cours des deux dernières années du mandat de George W. Bush. L’arrivée d’une nouvelle administration et la crise économique mondiale rendent aujourd’hui très improbable ce genre d’action. Il paraît en outre évident que la Chine et la Russie ne soutiendront jamais des sanctions économiques vraiment sévères de l’ONU, dont le seul but serait d’obliger l’Iran à renoncer à l’enrichissement.

Téhéran limiterait l’enrichissement à l’usage civil et ne mettrait jamais au point d’armes nucléaires, conformément à ses déclarations de principe réitérées et à une fatwa de 2005 du Guide suprême, Ali Khamenei, condamnant les armes nucléaires. Cette affirmation ignore un principe stratégique simple mais essentiel attribué à Napoléon : il ne sert à rien de s’interroger sur les intentions ; seule compte les capacités. La poursuite de l’expansion et de l’amélioration des cascades de centrifugeuses à Natanz donnerait à l’Iran la capacité de créer une bombe nucléaire et une chaîne de production en quelques mois. Or, en l’absence de droits d’accès plus intrusifs des inspecteurs, autorisés par le Protocole additionnel, rien n’empêche d’avoir un programme nucléaire militaire clandestin dans une autre partie du pays. L’Iran pourrait, à compter de 2010, devenir une puissance nucléaire militaire soit officiellement (en sortant formellement du Traité de non-prolifération), soit clandestinement… Si l’on y ajoute les capacités iraniennes croissantes en matière de missiles balistiques, il n’est pas étonnant qu’Israël considère un tel scénario comme une menace existentielle et que de nombreux pays arabes (surtout l’Arabie Saoudite et l’Égypte) y voient un défi majeur auquel il leur faudra répondre. Ce scénario ouvrirait une boîte de Pandore comportant un risque élevé de frappe israélienne sur des sites nucléaires iraniens et de course à la prolifération des armements nucléaires dans la région.

Même si l’Iran mettait au point une capacité en matière de nucléaire militaire, l’équilibre dans la destruction mutuelle assurée entre l’Iran et Israël empêcherait une guerre entre eux. Cette affirmation repose sur l’exemple des relations soviéto-américaines pendant la guerre froide. Mais, grâce aux témoignages américains et soviétiques et aux archives, nous savons aujourd’hui que le monde est passé à deux doigts d’une guerre nucléaire pendant la crise des missiles de Cuba ; qu’en 1969, seul un message américain aux dirigeants soviétiques a empêché une frappe soviétique sur les installations nucléaires chinoises ; et qu’en 2002, seule une intervention américaine a empêché qu’une confrontation indo-pakistanaise ne dégénère en conflit militaire, où des armes nucléaires auraient pu être engagées. Compte tenu de ces précédents, la totale hostilité des dirigeants iraniens envers Israël et l’inquiétude des Israéliens devant la perspective d’un Iran nucléaire rendent chimérique l’idée d’un équilibre nucléaire stable entre eux. De plus, cette confrontation nucléaire concernerait assez rapidement plus de deux parties en raison de la probable prolifération régionale.

Une frappe chirurgicale contre les sites nucléaires iraniens résoudrait le problème. Cette affirmation a fleuri dans les cercles néoconservateurs de Washington à la suite de la décision de Téhéran, en janvier 2006, de reprendre son activité d’enrichissement. Elle a acquis de la crédibilité parce que l’Administration Bush n’a cessé de répéter que toutes les options, y compris les options militaires, étaient sur la table. Mais, une fois que Robert Gates eut remplacé Donald Rumsfeld au secrétariat à la Défense en novembre 2006, cette option a de moins en moins enthousiasmé le Pentagone. N’importe quel stratège raisonnable ferait immédiatement remarquer que les États-Unis sont extrêmement vulnérables, en Irak et dans le Golfe, à des représailles directes ou indirectes de l’Iran et qu’à long terme, une frappe aggraverait la radicalisation de l’Iran. Mais l’argument le plus important est que, à moins d’une invasion, que personne ne préconiserait, une frappe militaire ne ferait que retarder le développement nucléaire de l’Iran, tout en lui donnant une bonne raison de dénoncer le Traité de nonprolifération et de légitimer un programme nucléaire à fins militaires. Le retard provoqué par une frappe militaire israélienne serait à cet égard beaucoup plus bref que celui causé par une frappe américaine. Gates a fait valoir qu’une frappe retarderait probablement le programme nucléaire de Téhéran d’un à trois ans, mais « unifierait l’Iran, cimenterait sa détermination à avoir un programme nucléaire et susciterait dans tout le pays une haine éternelle à l’égard de celui qui les aurait frappés (1) ». Enfin, argument récent mais puissant, une frappe serait dans le contexte actuel un formidable cadeau a Khamenei et Ahmanidejad en leur permettant d’étouffer pacifiquement l’opposition réformiste sous le manteau de l’unité nationale face à une agression étrangère réelle. N’oublions pas le profond patriotisme du peuple iranien et le traumatisme qu’a representé la sanglante guerre de neuf ans avec l’Irak initiée par l’agression de Saddam Hussein en 1980.

Restaurer la dissuasion Une fois dissipées ces quatre illusions, les contours d’un compromis mutuellement acceptable apparaissent clairement : acceptation d’un programme d’enrichissement iranien destiné uniquement à la fabrication combustible par la communauté internationale en l’assortissant de systèmes de contrôle international se chevauchant à toutes les phases du cycle du combustible iranien et en le prolongeant par des sanctions crédibles pré-convenues en cas de violations. Le principal résultat de ce compromis serait la signature et la ratification par l’Iran du Protocole additionnel du Traité de non-prolifération et d’un Accord spécial qui lui soit spécifique ; et cela moyennant l’abrogation par le Conseil de sécurité des Nations unies des résolutions intimant a l’Iran de suspendre l’enrichissement et décidant de sanctions. L’Accord spécial entre l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et l’Iran comporterait trois dispositions essentielles. La première serait un régime renforcé d’inspection permanente pour empêcher le détournement de matières pendant toutes les phases du cycle du combustible. Ce régime serait conçu pour éviter les différentes méthodes dont s’est servi l’Iran afin de limiter l’efficacité des inspections. On pourrait prendre NUCLÉAIRE IRANIEN : SORTIR DE L’IMPASSE 583 (1) Discours aux étudiants de l’Université du Corps des Marines à Quantico, Virginie, le 13 avril 2009, rapporté par le Los Angeles Times du 16 avril 2009. 01_GERGORIN_art127:ARTICLE_gabarit 26/08/09 10:30 Page 583 comme point de départ les suggestions faites par Pierre Goldschmidt, prévoyant de rendre plus faciles les inspections inopinées autorisées par le Protocole additionnel (2), et une résolution pré-convenue du conseil d’administration de l’AIEA selon laquelle toute notification par les inspecteurs de l’AIEA d’une violation de l’Accord de garanties généralisées, du Protocole additionnel ou de l’Accord spécial serait un constat de non-application des garanties et, en tant que tel, ferait l’objet d’un rapport au Conseil de sécurité de l’ONU. Deuxièmement, on garantirait, par des limites qualitatives et quantitatives, que les capacités d’enrichissement de l’Iran ne seraient utilisées que pour la production de combustible. Troisièmement, l’Iran exclurait tout retraitement sur son sol. Le compromis global comporterait également des mesures additionnelles de confiance, telles que l’engagement par l’Iran de ne pas exporter une liste de technologies nucléaires et balistiques sensibles et l’instauration de lignes de communication de gestion de crise entre l’Iran et le P5+1 (y compris les États- Unis), ce qui impliquerait la reprise des relations diplomatiques entre Washington et Téhéran. Aucun nouvel obstacle aux ambitions iraniennes en matière de nucléaire à usage militaire ne pourra être élevé jusqu’à ce que Téhéran soit convaincu que l’Occident est sérieux et unanime à l’égard de cet objectif. L’acceptation par l’Iran, en novembre 2003, d’un gel de son activité d’enrichissement n’a pas été un cadeau consenti généreusement à la communauté internationale. Ce fut clairement le résultat de la réaction vigoureuse des grandes puissances en apprenant que l’Iran construisait en secret deux installations nucléaires majeures à Natanz et Arak et de la grande inquiétude de Téhéran devant la facilité avec laquelle les États-Unis, dont le Président avait inclus l’Iran dans « l’Axe du Mal », avaient défait et occupé l’Irak voisin. La conjonction de la menace explicite de renvoi au Conseil de sécurité de l’ONU et d’adoption par celui-ci de fortes sanctions et le risque implicite d’une action militaire américaine ont incité l’Iran à accepter ce gel. Inversement, ce n’est pas par coïncidence que les décisions d’août 2005 et de janvier 2006 de reprendre la conversion et l’enrichissement sont intervenues dans un contexte de difficultés militaires croissantes des États-Unis en Irak. L’accélération ultérieure de la croissance de Natanz ne peut pas non plus être séparée du caractère relativement modeste des sanctions du Conseil de sécurité et du ton plutôt mesuré des rapports de l’AIEA sur le programme iranien. La dissuasion des ambitions nucléaires iraniennes a fonctionné entre novembre 2003 et août 2005, mais a cessé de marcher ensuite. Il faut la restaurer si l’on veut aboutir à des négociations et à un accord. Or il reste très improbable que la Russie et la Chine puissent soutenir l’adoption de sanctions économiques vraiment dures au Conseil de sécurité ; de plus, non seulement une frappe israélienne n’effraierait pas les dirigeants iraniens, mais elle serait même considérée par ses membres les plus conservateurs comme le moyen de galvaniser le nationalisme à l’intérieur et de radicaliser l’opinion publique musulmane à l’extérieur. Il serait donc beaucoup plus efficace de parvenir à un accord discret, mais contraignant, entre les États-Unis, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni (« l’E3+1 »), sur une limitation sérieuse de leurs relations économiques avec l’Iran en réponse à toute violation de la nouvelle série de mesures de garanties, et de s’efforcer d’étendre ces restrictions à leurs partenaires de l’OCDE. Un mécanisme d’application envisageable serait de soumettre toutes les opérations commerciales et financières liées à l’Iran des États-Unis, de l’Union européenne et de partenaires volontaires à l’approbation d’une entité du type COCOM (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls, mis en place pendant la guerre froide pour contrôler les exportations vers les pays du bloc soviétique). Dans le contexte de la relative détente russo-américaine suivant la visite du Président Obama à Moscou, on pourrait même envisager une concertation discrète et « à la carte » de la Russie avec un tel mécanisme informel. Pour révéler l’existence d’un tel accord sans menacer publiquement l’Iran, l’E3+1 se contenterait de déclarer s’être entendu sur la manière de compléter les décisions du Conseil de sécurité de l’ONU sur des sujets liés à la prolifération nucléaire, sans donner cependant plus de détails. Le contenu de l’accord serait divulgué de manière informelle aux dirigeants iraniens, accompagné du message que l’absence d’accord nucléaire entre le P5+1 et l’Iran avant une date donnée (la fin 2009 ou le premier trimestre 2010) et bien entendu la violation ou la dénonciation du Traité de nonprolifération déclencheraient ces sanctions. Un tel accord serait plus efficace que les menaces publiques non suivies d’effet ou le scénario militaire dont on a vu qu’il aurait de grandes chances d’être contre-productif. Le risque d’un affaiblissement majeur des relations économiques de l’Iran avec l’UE et d’autres pays de l’OCDE devrait peser sur les tentations des dirigeants iraniens, qu’il s’agisse de faire traîner les négociations afin de renforcer les capacités d’enrichissement ou d’accepter un accord sans vraiment le respecter, par exemple en gênant les vérifications de l’AIEA. En outre, le renforcement des capacités d’inspection de l’AIEA résultant du Protocole additionnel et de l’Accord spécial réduirait considérablement la possibilité pour l’Iran de fabriquer clandestinement des armes nucléaires sans que cela soit détecté. Enfin, si les Iraniens devaient se retirer du Traité de non-prolifération et annoncer qu’ils construisent des armes nucléaires, soit de manière inattendue, soit à la suite de la découverte d’un programme clandestin par les inspecteurs de l’AIEA, cela aurait un impact politique bien plus important si Téhéran avait fortement réitéré son adhésion au Traité en acceptant l’accord. Outre les sanctions E3+1 déclenchées automatiquement, les Iraniens auraient à envisager le risque que le Conseil de sécurité réagisse de manière beaucoup plus ferme. Une rupture aussi spectaculaire pourrait même modifier l’attitude américaine actuelle à l’égard d’une action militaire.

Parvenir à un accord La crise interne iranienne complique évidemment l’ouverture de négociations. En effet, d’une part elle peut rendre malaisée l’obtention à Téhéran d’un consensus sur les nécessaires concessions. D’autre part, la violence de la répression politique rend très difficile à l’Administration Obama d’ouvrir, comme elle le souhaitait, un dialogue direct avec les dirigeants iraniens, même si elle ne les conteste pas en tant qu’interlocuteurs. Cependant, il se pourrait que Khamenei et Ahmanidejad, soucieux de ne pas se battre sur deux fronts, soient amenés à lâcher du lest sur le plan international. À cet égard un indice intéressant est la rencontre mi-juillet entre leur homme lige, le ministre des Affaires étrangères, Manouchehr Mottaki, et un haut représentant d’une autorité palestinienne jusque-là vouée aux gémonies en raison de sa reconnaissance d’Israël.

Dans ce contexte, Khamenei et Ahmanidejad pourraient rechercher dans une véritable négociation nucléaire avec le P5+1 le minimum d’onction internationale qui leur manque. De leur côté, les Occidentaux devraient considérer que tout ce qui empêche le régime de jouer de la fibre nationaliste affaiblit celui-ci au profit des forces d’ouverture et de réforme. Mais cette opportunité ne fait que renforcer le besoin d’accélérer le processus de formulation d’une stratégie de négociation par le P5+1. Or, en raison de la lenteur de la policy review à Washington et de la complexité inhérente à tout accord multilatéral, cette redéfinition a pris un sérieux retard. Et pour les raisons sus-indiquées il paraît essentiel que le P5+1 puisse définir avant fin septembre les principes de ce que pourrait être un accord nucléaire global réaliste avec Téhéran. Parallèlement, les États-Unis, la France, la Grande- Bretagne et l’Allemagne devraient s’entendre sur un solide projet de dissuasion économique en tentant d’y associer ne serait-ce qu’a minima la Russie. Alors il conviendra de reprendre les conversations du P5+1 avec l’Iran en les accompagnant d’approches bilatérales complémentaires. À moins que les grandes puissances ne soient capables de sortir de l’impasse grâce à une approche globale et innovante de ce genre, elles resteront embourbées dans des négociations confuses et interminables tandis que l’Iran continuera à développer tranquillement ses capacités d’enrichissement. À terme, ce scénario de l’inertie se terminerait inéluctablement par une action militaire qui serait contreproductive et sur le plan de la lutte contre la prolifération et pour le peuple iranien. Il n’est pas trop tard pour empêcher ce scénario du pire, mais le compte à rebours a commencé.

JEAN-LOUIS GERGORIN Traduit de l’anglais par Isabelle Hausser

NE PAS SE LAISSER ACCABLER Tout ce que j’observe, ma fille, est de ne pas me laisser accabler, non par crainte d’être accablé, mais parce que l’accablement jette dans l’agitation et la précipitation : ce qui ne convient pas aux affaires de Dieu. Un homme, surtout de ma médiocrité, ne pourrait suffire à tout, s’il ne se faisait une loi de faire tout ce qui se présente à chaque moment avec tranquillité et repos, assuré que Dieu qui charge ses faibles épaules de tant d’affaires ne permettra pas qu’il ne puisse faire tout ce qui est nécessaire ; et quand les affaires de Dieu retardent les affaires de Dieu, tout ne laisse pas d’aller bien. BOSSUET, lettre de direction spirituelle à Madame Cornuau.

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